一、國內開發(fā)區(qū)管理體制的模式
1、管理體制的基本模式。我國開發(fā)區(qū)管理體制可以歸納為三種基本類型。一是準政府的管委會體制。管委會作為政府的派出機構，其主要職能是經濟開發(fā)規(guī)劃和管理，為入區(qū)企業(yè)提供服務，還擁有一定的行政審批權。因此，其機構和人員編制比行政區(qū)管理體制要精簡得多。大部分開發(fā)區(qū)在建設初期采取這種模式。二是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點是開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的管理職能合一，或者是兩塊牌子一班人馬，內設機構基本保持行政區(qū)管理機構的編制和職能。三是以企業(yè)為主體的開發(fā)體制。在這種模式中，開發(fā)主體不是一級行政組織或政府派出機構，而是由開發(fā)商來規(guī)劃、投資開發(fā)和管理一個開發(fā)區(qū)。開發(fā)公司不僅要開發(fā)工業(yè)用地，還要進行大量的公共基礎設施投資，但不能像大部分行政管理機構那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補償，公共基礎設施成本靠工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)收入來補償。
開發(fā)區(qū)的開發(fā)模式有兩種類型。一種是政企分離的開發(fā)模式。開發(fā)區(qū)管委會只負責行政審批、管理和制定政策，而開發(fā)經營由獨立的開發(fā)公司承擔。如，蘇州工業(yè)園區(qū)實行完全的政企分開，開發(fā)區(qū)管委會作為管理主體，不直接從事開發(fā)區(qū)的開發(fā)經營，中新合資開發(fā)公司負責開發(fā)經營。開發(fā)區(qū)管委會將獲準開發(fā)的土地轉讓給開發(fā)公司，開發(fā)公司開發(fā)后進行招商轉讓或出租。這種體制的機構精干、權責明確，在進行大規(guī)模成片開發(fā)方面有比較明顯的優(yōu)勢。另一種是政企合一的開發(fā)模式。這一體制的特點是開發(fā)區(qū)管委會具有管理者與開發(fā)商的雙重功能，管委會與開發(fā)公司兩塊牌子一套班子或交叉兼職。由于這種模式辦事效率較高，管理者的能動作用較大，不少開發(fā)區(qū)在建設初期采取這種開發(fā)模式。但是，由于存在容易導致政企不分、機構膨脹、內部職責不清的弊端，一些開發(fā)區(qū)逐步實行政企分離，將開發(fā)功能分離出來，成立獨立的開發(fā)公司。
2、開發(fā)區(qū)管理體制的變化趨勢。隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展和功能轉化，開發(fā)區(qū)的管理體制也隨之變化，主要呈現幾個趨勢。一是隨著開發(fā)區(qū)范圍擴大，功能多元化，從準政府向行政區(qū)體制轉化。經過10幾年的發(fā)展，有些開發(fā)區(qū)的規(guī)劃用地已經基本布滿，需要擴大規(guī)模；一些獨立的新開開發(fā)區(qū)已經由原來單純的制造加工生產區(qū)轉向工業(yè)、生活和商貿結合的綜合區(qū)，經濟技術開發(fā)區(qū)已經從單純的經濟功能轉向城市功能。因此，原有準政府管理體制不能適應功能多元化的需要，一些開發(fā)區(qū)的管理體制開始從準政府體制向行政區(qū)管理體制轉變。如，上海浦東開發(fā)區(qū)管委會轉為浦東行政區(qū)政府。二是隨著開發(fā)區(qū)層次和數量增多，競爭加劇，從分散管理逐步轉向集中管理。目前，我國不僅有國家級經濟技術開發(fā)區(qū)和高新技術開發(fā)區(qū)，還有省、市級開發(fā)區(qū)，區(qū)縣開發(fā)區(qū)，甚至有鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)。因此，不少地區(qū)開始把分散的開發(fā)區(qū)逐步集中起來管理。但是，各地采取不同的管理方式，效果不同，有些集中是貌合神離，主要問題是缺乏有效的利益協調機制，只是形式上的單元合并。其結果是增加管理層次，出現雙重領導，實際上并沒有真正解決分散競爭問題。三是開發(fā)區(qū)之間的競爭從優(yōu)惠政策競爭逐步轉向制度競爭。過去，開發(fā)區(qū)主要靠基礎設施條件和優(yōu)惠政策吸引投資者。目前，各地各種園區(qū)的免稅政策已經大同小異，有些地區(qū)減免稅已經達到8～10年，甚至實行零地價，增加政策優(yōu)惠的余地不大。因此，近些年來開發(fā)區(qū)間吸引投資的競爭已經變成制度創(chuàng)新、政府效率、服務體系的競爭。目前，國內幾個主要開發(fā)區(qū)在制度建設和轉變政府職能方面開展“比、學、趕、超”的競爭。如，北京出臺了“中關村科技園區(qū)條例”，上海出臺了“張江科技園區(qū)發(fā)展的若干規(guī)定”等等。四是一區(qū)多園，發(fā)展專業(yè)園區(qū)。目前隨著開發(fā)區(qū)地域擴大，許多地區(qū)開始進行開發(fā)區(qū)內部功能分工，發(fā)展專業(yè)同區(qū)。如，杭州的經濟技術開發(fā)區(qū)分為高校園，醫(yī)藥園等；深圳建設高新技術產業(yè)帶，對不同區(qū)片進行功能劃分：北京的一區(qū)五園中有科技試驗園、經濟技術開發(fā)區(qū)、電子城等。
二、影響開發(fā)區(qū)管理體制的主要因素
1、開發(fā)區(qū)功能定位的影響。開發(fā)區(qū)管理體制與開發(fā)區(qū)的區(qū)劃、功能定位有關。目前，我國的開發(fā)區(qū)區(qū)劃有三種基本形式：一是獨立的新區(qū)。在人口稀少的地區(qū)開辟一個新區(qū)，其主要功能是吸引產業(yè)投資，進行經濟開發(fā)。這種模式通常是老城市的延伸和擴展。通常采取準政府體制，管委會具有相對獨立的管理權限，并以經濟開發(fā)管理職能為主。二是小開發(fā)區(qū)帶大行政區(qū)。在老區(qū)內設立開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)管理部門不僅負責新區(qū)經濟開發(fā)功能，還有管理原有老城區(qū)的功能。這種模式主要是以開發(fā)區(qū)直接帶動所在區(qū)的城市化，或為開發(fā)區(qū)留下足夠的發(fā)展空間。在這種情況下，開發(fā)區(qū)的管理機構不論是采取行政區(qū)管理體制，還是準政府體制，實際上是兼有開發(fā)區(qū)與行政區(qū)職能，有的地區(qū)采取一班人馬兩塊牌子。三是開發(fā)區(qū)和老城區(qū)為一體的無邊界園區(qū)。如，北京海淀新技術開發(fā)試驗區(qū)、杭州高技術開發(fā)區(qū)的主區(qū)塊等。這種模式通常是為了利用原有基礎設施，特別是依托大學和科學院所的科技力量興辦高科技企業(yè)，促進科技成果轉化，形成一個區(qū)域性孵化器。在這種情況下，開發(fā)區(qū)的管理機構要服從區(qū)、市雙重領導，其職能主要是提供服務。
2、改革因素的影響。除了經濟開發(fā)和產業(yè)布局功能以外，我國相當一部分開發(fā)區(qū)還承擔著體制改革和機制創(chuàng)新的試點功能。開發(fā)區(qū)在改革開放、轉換政府職能和建立市場經濟機制試點方面發(fā)揮了積極作用。如，在改革開放初期，深圳特區(qū)在轉變政府職能，精簡機構，用人機制改革等方面起示范作用：北京的“中關村科技園區(qū)條例”在制度創(chuàng)新方面有所突破；蘇州工業(yè)園區(qū)在社會保障體制、人力資源管理和住房公積會等方面借鑒新加坡經驗，進行制度創(chuàng)新。
開發(fā)區(qū)的管理體制與地區(qū)的經濟體制改革有關。當行政區(qū)的管理體制與市場經濟接軌程度越高，開發(fā)區(qū)管理機構的政府行政職能就越弱化，機構層次就越少。如，深圳是特區(qū)，特區(qū)的行政管理體制改革和優(yōu)惠政策都優(yōu)先于其他地區(qū)。深圳興辦高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)的目的不是為了實行優(yōu)惠政策，而是創(chuàng)造高新技術開發(fā)區(qū)品牌，提高入區(qū)企業(yè)的素質，提升地區(qū)產業(yè)結構。因此，深圳高新技術開發(fā)區(qū)的管理體制有兩個特點，一是區(qū)內區(qū)外統(tǒng)一政策，深圳特區(qū)政策適用于高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)。企業(yè)進駐開發(fā)區(qū)，不僅是因為開發(fā)區(qū)的位置和設施較好，更重要的是為了獲得高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)企業(yè)的無形品牌。二是高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)管理中心沒有項目審批權，批租土地、審批項目都是由深圳市相關行政主管部門負責。管理中心的主要職能是規(guī)劃、協調和監(jiān)督檢查政策落實情況，為企業(yè)提供服務。
3、政府行政分權因素的影響。開發(fā)區(qū)管理體制涉及到事權劃分和人員安排，存在條塊分權兩方面問題。首先是地區(qū)內部分權問題。獨立新區(qū)具有相對獨立性，相當于新設個地區(qū)管理部門，通常是擴大授權經營。在開發(fā)區(qū)和行政區(qū)雙重管理（在老行政區(qū)中設開發(fā)區(qū)）的情況下，存在一個開發(fā)區(qū)管理機構與當地同級政府分權的問題，通常開發(fā)區(qū)管理是虛，行政區(qū)管理是實，財權和人權都在行政區(qū)手中，有些改革措施和政策因觸動了行政部門的已有權力和利益，難以落實。其次是中央和地方分權問題。由于有些部門實行垂直管理，開發(fā)區(qū)的一些制度和體制創(chuàng)新需要經過有關部門核準，否則難以實施。
4、財稅體制的影響。現行稅收體制是當前影響開發(fā)區(qū)發(fā)展與布局的一個重要因素。在現行中央與地方層層分稅的體制下，各市、區(qū)縣，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都通過建設各類開發(fā)區(qū)來吸引投資，增加當地政府的可支配收入。因此，出現了各地爭辦開發(fā)區(qū)，盲目優(yōu)惠的現象。在“優(yōu)惠政策”的誘導下，有些企業(yè)追求短期目標，造成社會資源配置扭曲和浪費。開發(fā)區(qū)的管理體制也在很大程度上受財政體制的影響。目前，開發(fā)區(qū)管理機構的收入功能有兩類。一類是有財稅收入功能。即開發(fā)區(qū)管理管委會作為一級管理和服務部門，可獲得開發(fā)區(qū)企業(yè)的稅收分成，用來進行開發(fā)區(qū)的建設和發(fā)展�，F有的大部分新開獨立開發(fā)區(qū)采取這種形式。另一類是沒有財稅收入。園區(qū)管理機構或開發(fā)公司不能從企業(yè)的稅收中提取留成，稅收收入歸所在地政府。
三、完善開發(fā)區(qū)管理體制的對策與建議
1、獨立運作，松綁放權。開發(fā)區(qū)要有大發(fā)展，就必須在減少外力干預方面下功夫，理順管理體制，提高管理效能，切實創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。一是對于單純承擔經濟管理職能的開發(fā)區(qū)，要加強與鎮(zhèn)村結成關系，贏得地方的支持，保證各種矛盾的及時化解，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)管委會集中力量抓規(guī)劃和招商等經濟方面的工作的優(yōu)勢。二是對于帶部分鎮(zhèn)村，既承擔經濟管理職能又承擔社會管理職能的開發(fā)區(qū)，可考慮將地方管理事務交與所在行政區(qū)承擔，注重加強與行政區(qū)職能部門的協調，開發(fā)區(qū)只負責項目引進、土地開發(fā)等；或者按職能進行合理劃分，設立精干的經濟社會管理機構實行分類管理，防止社會性工作過多牽扯管理層的精力。三是對于實行區(qū)鎮(zhèn)合一的開發(fā)區(qū)，要明確各自權限，理順開發(fā)區(qū)與鎮(zhèn)之間的關系，切實加強經濟開發(fā)、社會管理上的協調，形成開發(fā)區(qū)發(fā)展的合力，使開發(fā)區(qū)具有較大的決斷權、處置權，以提高決策效率。四是按照市委、市政府文件要求，繼續(xù)加大對開發(fā)區(qū)的松綁放權，建立健全管理體制和運行機制，使開發(fā)區(qū)賦予更加靈活的自主性。
2、精簡機構，提高效率。開發(fā)區(qū)要嚴格按照“精簡、統(tǒng)一、高效”的原則同，不斷推進管理機制和管理職能的轉變。在爭取必要的自主權的同時，對區(qū)內要壓縮管理層次，減少審批事項，簡化辦事程序，杜絕“因人設事”、“因人設機構”。對功能相近或者重復的部門，以及不需要獨立設置的部門和機構進行撤并，對需要為招商、項目、融資、土地等報批審批手續(xù)服務的部門進行專門與專職強化，保證重要部門在開發(fā)區(qū)的主導地位。對當地政府賦予的審批職能，要實行“政務公開”、“權責統(tǒng)一”、“限時辦理”等制度，使企業(yè)在開發(fā)區(qū)內得到高效、便捷、優(yōu)質的服務和管理；對需由其他部門審批的事項，要企業(yè)與審批部門之間充分發(fā)揮協調、溝通作用，實行代辦、協辦，使企業(yè)能真正專注于自身的研究開發(fā)和生產經營活動。同時，實行“一棟樓辦公，一站式服務”和“一個窗口對外”的集中管理模式和科學規(guī)范、便于社會監(jiān)督的行政管理制度。
3、優(yōu)化機制，放活創(chuàng)新。開發(fā)區(qū)作為先試先行的試驗區(qū)，可以從三個方面優(yōu)化運行機制。一是發(fā)展機制。繼續(xù)走“小政府、大社會”、“小機構、大服務”管理路子，根據當前社會管理任務增多情況，主要是加快公共行政改革，借鑒公司方式管理的長處，大力發(fā)展社會中介組織和行業(yè)協會，把大量的具體的社會協調、經濟服務事務交給或委托給他們來做，一些具體的征地、拆遷補償工作，也可以通過一定的契約關系進行委托代理。二是用人機制。改革用人制度，探索實行全員聘用制和崗位目標責任制，建立健全崗位考評制度，大力推行“公開招聘、競爭上崗、年度測評、末位淘汰”等有利于人盡其才的用人機制，對新進開發(fā)區(qū)管理機關工作的人員要公開招聘，擇優(yōu)錄用；對領導職位和重要崗位，可以引入公開競爭機制，選優(yōu)用優(yōu)；對在職領導干部，要探索實行任期制和轉崗交流制，對不能勝任工作的領導干部要及時調整下來。通過干部人事制度的改革與創(chuàng)新，不斷激發(fā)廣大干部的內在動力。三是激勵機制。對一些領導崗位，可以探索實行“年薪制”；對一般工作人員，可以在基礎工資不變的情況下，拉開各種獎金、補貼分配的檔次，著重向優(yōu)秀人員、優(yōu)質工作和關鍵崗位、復雜勞動傾斜，不斷形成以崗定酬、按績定酬的分配激勵機制。
4、完善制度，規(guī)范運作。一是加強開發(fā)區(qū)立法工作，開發(fā)區(qū)自身要制定地方性法規(guī)，建立完善管理運行制度，保證開發(fā)區(qū)規(guī)范化制度化程序化運作，突出制度管人管事。二是要加強土地等資源性要素在區(qū)內使用的合法性，加強管理，加強規(guī)范，按程序化市場化操作，保證國家利益在不受損失，加強規(guī)劃建設指導性立法工作的貫徹落實，保證環(huán)境評價體系評估和生態(tài)功能的完整性，最大限度提高區(qū)域經濟效益、社會效益和環(huán)境效益。三是完善企業(yè)或項目進出機制，既要引進項目，又要淘汰項目，始終保持能進能出的進入退出機制，規(guī)范企業(yè)項目市場化行為，提高區(qū)內綜合效益，推動社會各面健康有序發(fā)展。四是保持政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，不得隨意變更開發(fā)區(qū)已優(yōu)化完善的各種制度，保證制度的權威性和嚴肅性，為開發(fā)區(qū)創(chuàng)新機制提供保障。 |
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